Головна  |  Вимоги до оформлення статей  |  Контакти |  Зміст журналу
ua  rus  en
Міністерство освіти і науки України
ДНУ Вісник Дніпропетровського університету
Серія "Економіка"

Наукове видання
  • УДК 336:519
  • ISSN 9125 0912
  • Свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 7898 від 17.09.2003 р.
  • Збірник включено до Переліку наукових фахових видань України (пункт 118), у яких можуть публікуватися результати дисертаційних робіт на здобуття наукових ступенів доктора і кандидата наук з економічних наук (Постанова президії ВАК України № 1-05/3 від 08.07.2009)
 

УДК 336.132.11

Моделі фіскальної децентралізації країн світу

М. І. Деркач

Дніпропетровський національний університет імені Олеся Гончара

Систематизовані та проаналізовані існуючі моделі децентралізації фіскальних функцій держави. Проведено класифікацію моделей фіскальної децентралізації на основі виділення таких класифікаційних ознак, як обсяг і зміст повноважень місцевої влади, ступінь концентрації доходів у центральної влади, еволюційно-територіальні особливості бюджетної системи, підхід до регулювання міжбюджетних відносин, спосіб організації бюджетної системи та підхід до розподілу допомоги місцевій владі.

Ключові слова: бюджетна система, місцевий бюджет, моделі децентралізації, фіскальна децентралізація, регулювання міжбюджетних відносин, країни світу.

Систематизированы и проанализированы существующие модели децентрализации фискальных функций государства. Проведена классификация моделей фискальной децентрализации на основе выделения таких классификационных признаков, как объем и содержание полномочий местной власти, степень концентрации доходов у центральной власти, эволюционно-территориальные особенности бюджетной системы, подход к регулированию межбюджетных отношений, способ организации бюджетной системы и подход к распределению помощи местной власти.

Ключевые слова: бюджетная система, местный бюджет, модели децентрализации, фискальная децентрализация, регулирование межбюджетных отношений, страны мира.

Existing fiscal decentralization models are systematized and analyzed. The fiscal decentrali­zation models were classified according to local authorities powers, level of income concentration atcentral government, evolution and territory peculiarities of budget system, budget relations regulation approach, budget system organization and local authorities aid distribution approach.

Keywords: budget system, local budget, decentralization models, fiscal decentralization, budget relations regulation, countries of the world .

Сучасні детермінанти розвитку фінансових систем країн світу зумовлюють не тільки розвиток і поглиблення фіскальної децентралізації державного регулювання, але й перегляд її усталених моделей. Європейська хартія місцевого самоврядування [1] закріплює, що органи місцевого самоуправління мають право на власні фінансові кошти, якими вони можуть вільно розпоряджатися, які мусять відповідати їх компетенції та частина яких повинна забезпечуватися податковими надходженнями. Базуючись на даному документі, держави організують свої фіскальні системи з урахуванням типу державного устрою і національних особливостей функціонування місцевих органів влади.

Традиційно виділяють три типи організації фіскальних систем: централізована, децентралізована і комбінована [2]. Разом з тим, у світовій практиці зустрічаються різні моделі фіскальної децентралізації, що досліджуються як вітчизняними, так і іноземними науковцями, серед яких слід відзначити Г. Хогеса, С.Сміта, А. Гессера, Б. Сайделя, Д. Веспера, Г. Лембруха, Т. Говарта, У. Тіссена , І. Давидову, І. Павлова, М. Столярова, О. Богачеву, А. Мішина. Результатами досліджень цих та інших провідних науковців стали узагальнення світового досвіду проведення фіскальної децентралізації, розробка її різноманітних моделей, теоретико-методологічне обґрунтування принципів їх побудови. Разом з тим, ще й досі у науковій літературі відсутня систематизація та узагальнююча класифікація всіх існуючих моделей фіскальної децентралізації.

Метою даної статті є теоретико-методологічне обґрунтування та практична розробка класифікації існуючих на сьогодні у світі моделей фіскальної децентралізації. У основу даного дослідження покладені системний аналіз та синтез, компаративний аналіз, а також класифікація як метод наукового пізнання.

Досвід розвинених країн світу демонструє, що для забезпечення ефективного функціонування будь-якої моделі фіскальної децентралізації доцільно виконувати принаймні три умови, зокрема законодавчо розмежувати повноваження між усіма рівнями влади за видатками, надавати відповідним рівням влади достатні для виконання цих повноважень дохідні джерела, забезпечувати вертикальне ігоризонтальне бюджетне вирівнювання з використанням механізму міжбюд-жетних відносин [2].

На сьогодні найчастіше виділяють два типи моделей фіскальної децентралізації – конкурентну (або децентралізовану) та кооперативну. Класичними прикладами конкурентної моделі є американська, а кооперативної – німецька моделі. Конкурентна модель передбачає надання повноважень оподаткування різним рівням влади відповідно до розподілу їх функцій. У даній моделі також визнається високий ступінь фінансової незалежності та самостійності регіональної влади [3]. Для кооперативної моделі характерна порівняно ширша участь регіональної влади у перерозподілі національного доходу і макроекономічної стабілізації, що веде до більш тісного бюджетного співробітництва регіональних іцентральних державних структур, а також підвищена роль регіональної влади у системі розподілу податкових доходів, у тому числі й національних, та активна політика горизонтального бюджетного вирівнювання [3].

З іншого боку, моделі фіскальної децентралізації суттєво залежать від типу федеративного устрою країни. Відповідно до цього у світі сформувалося п’ять принципових моделей фіскального федералізму: радянська, китайська, американська, канадська і німецька [4]. Радянська модель на сьогодні не функціонує на практиці та має виключно історичний інтерес. Вона характеризувалася єдиним бюджетом, що складався за принципом «матрьошки» – вищі рівні влади затверджували бюджети нижчих рівнів влади, як результат виходив державний бюджет СРСР. Китайська модель фактично є різновидом радянської моделі. Податки збираються регіональною владою, центр визначає за формулами і узгодженням обсяги фінансування місцевої влади. Практикуються завдання з перерахування податкових платежів до центрального бюджету. Якщо місцева влада виконує всі завдання належним чином, то центральна влада не втручається в її справи. Як бачимо, у цих двох моделях стимули до раціонального використання бюджетних коштів практично відсутні.

Найбільш розповсюдженими є американська і німецька моделі, а також їх модифікації. Конкурентна американська модель будується на відносно великій самостійності окремих штатів і вважається класичною моделлю бюджетного федералізму. У США відсутня система горизонтального часткового розподілу доходів. Більшість федеральних субсидій штатам залежить від обсягів часткового фінансування штатними і місцевими органами влади [5, с. 78]. Канадська модель бюджетного федералізму схожа з американською моделлю і фактично є її соціально орієнтованим різновидом. Провінції мають право приймати закони зусіх регіональних і місцевих питань і самостійно визначати власну податкову політику [6, с. 13]. У канадській моделі бюджетного федералізму, на відміну від американської, важливу роль відіграють процеси вирівнювання соціально-економічних умов життєдіяльності населення. Критерієм виділення трансфертів у Канаді слугує ступінь відставання фінансової забезпеченості провінцій від середнього рівня по країні [7].

Для німецької, кооперативної, моделі бюджетного федералізму характерною рисою є зростаюча тенденція до одноманітного розподілу ресурсів між землями. Бюджетна система базується на загальних податках, надходження від яких розподіляються між усіма її рівнями. Витратні повноваження між усіма рівнями влади у Німеччині розподілені у відповідності з принципами класичного бюджет­ного федералізму. Система бюджетного податкового вирівнювання можливостей у Німеччині викликає дію різноспрямованих і часто-густо спірних стимулів. Економічно сильні землі не дуже зацікавлені зміцнювати свою податкову базу або переслідувати осіб, що ухиляються від податків, оскільки значні суми фактично власних доходів через федеральний уряд перераховуються до фінансово слабких земель [8]. Німецька модель бюджетного федералізму створила високий ступінь однорідності регіональних суспільно корисних послуг для населення. Використання її дозволило у короткі терміни за рахунок масивних трансфертів до земель Східної Німеччини створити сучасну соціальну інфраструктуру, розвинути підприємництво і стабілізувати суспільне життя [9].

Отже, німецьке законодавство створило умови і механізми фінансових взаємовідносин за віссю «центр – регіон – місцева влада».

Разом з тим, німецький експерт з питань федералізму Герхард Лембрух [10] стверджує, що фінансовий федералізм у ФРН знаходиться у стані серйозної кризи у сфері перерозподілу фінансів, що у свою чергу значною мірою порушує федеральний баланс, що склався. Німецький бюджетний федералізм завжди базувався на принципі централізованого розподілу фінансових ресурсів, та об’єд­нан­ня Німеччини спричинило цілий ряд проблем для фіскальної федеральної системи. Окрім того, Німеччина є членом ЄС.

Структурні фонди Європейського Союзу і система їх розподілу вважаються оптимальною моделлю бюджетного федералізму і досліджуються багатьма науковцями. Положення про необхідність забезпечити у рамках ЄС рівномірний розвиток територій і допомагати розвитку кризових районів закріплені Рим-ським договором. Європейська комісія і Європейський парламент відіграють роль органів влади федеративної держави. Розроблені на рівні ЄС програми у вигляді структурно-об’єднавчих фондів, що спрямовані на соціально-економічне вирівнювання країн-членів ЄС, за своєю сутністю нагадують трансферти регіонам, що потребують допомоги. Тільки вони є більш значущими, проектно-обґрунтовани­ми і мають під собою реальну фінансову базу. У ЄС сьогодні розроблені прозорі схеми фінансування. Кошти структурних фондів, як правило, використовуються не на окремі проекти, що пропонуються або відбираються Комісією ЄС, а на програми розвитку, кожна з яких має свій бюджет. Ці програми ініціюються двома шляхами: програми, що ініціюються на національному рівні, розробляються на базі регіональних планів розвитку або окремих програмних документів, що надаються державами-членами; та програми, що ініціюються Союзом, розробляються на базі керуючих принципів, що визначаються самою Комісією. Вони доповнюють вищезгадані програми і сприяють вирішен ню проблем, що мають особливе значення для суспільства у цілому [11]. Система фінансування через структурні фонди наочно проявляє себе у слаборозвинених регіонах. Вплив структурних фондів слід вимірювати й іншими показниками: стимулювання невеликих і середніх компаній, розвиток підприємництва, інноваційних проектів, фінансове проектування, передача «ноу-хау», розробка місцевої продукції, сприяння розвитку сільського туризму тощо. Слід відзначити, що й більш благополучні регіони виграють від участі у фінансуванні через структурні фонди.

Окремої уваги вартий приклад нетрадиційного бюджетного федералізму Бельгії. 93% бюджетних витрат у регіонах Бельгії фінансується федеральним урядом і тільки 7% збирається і витрачається в рамках законодавчо визначеної компетенції регіонів і комун. Небажання передавати функції збору податків івідповідно їх витрачання у рамках регіональної компетенції пов’язано із сепаратистськими настроями і з загрозою розпаду Бельгії як єдиної держави. Хоча регіони мають свої податки і відсоткові ставки на регулюючих податках і право їх збирати, однак регіони фінансуються через бюджетні кредити, субсидії із загальнонаціонального бюджету. Регіональні програми повністю детерміновані фінансовими коштами, що спрямовуються з державного бюджету. Отже, юридична автономія на противагу має повну фінансову залежність від держави. Тобто, у Бельгії працює механізм фінансового вирівнювання. Успіх пов'язаний із тим, що в країні з давніми демократичними традиціями не виникає проблем збору як прибуткового, так і інших видів податків.

Асиметрію територіальної фінансової системи варто досліджувати на прикладі Іспанії, Конституцією 1976 року якої введена відкрита і гнучка система фінансування автономних територій. Існує два рівні фінансування. Перший – особливий вид фінансування передбачений відносно Баскської провінції і територіальної автономії Наварра. Їм дозволено збирати податки і переводити частину, що належить державі за підтримку територій. Відносно інших одинадцяти територій застосовується звичайна система фінансових взаємовідносин: держава збирає більшість податків, залишаючи територіям тільки частину відповідно до ступеня участі автономної у формуванні сукупного доходу і залежно від кількості населення, території, наявності природних ресурсів тощо. Окрім того, автономні території можуть збирати інші податки за дорученням держави або встановлювати свої власні податки, що не входять до структури державного оподаткування. Дозволяється в окремих випадках встановлювати податкову ставку за державними видами податків. Конституція країни гарантує фінансову самостійність і самоуправління фінансовими ресурсами автономій. Держава практикує спрямування окремим територіям субвенцій на такі статті, як освіта, охорона здоров’я, економічний розвиток [11].

На окрему увагу заслуговують країни – нові члени ЄС. Вимоги децентралізації влади і фінансової відповідальності та передачі їх органам субнаціонального рівня з’явилися в країнах Центральної та Східної Європи досить давно. Так, вУгорщині у 1970–1980 роках проводилися експерименти з децентралізації влади, об’єднання місцевих органів влади і запровадження регіональних підходів до надання суспільних послуг [12]. Хоча ці експерименти на їхніх початкових етапах не мали особливого успіху, проте згодом, на початку 90-х років, нагромаджений досвід дав змогу успішно завершити процес децентралізації влади під час перехідного періоду в Угорщині. Аналогічні процеси спостерігалися у Поль­щі – ще програма комуністичної партії «Солідарність» передбачала реформи щодо реструктуризації центральної влади в країні з одночасним наданням більшої фінансової самостійності місцевим органам [12].

У деяких центральноєвропейських країнах мала місце переуступка державних видатків. Так, у Чехії управління лікарнями було передано регіональній владі, повноваження щодо освіти, охорони здоров’я, шляхів були передані субна­ціональній владі у Польщі, а в Угорщині – відносно освіти [13, с. 16]. Вважається, що сильне місцеве самоврядування також підняло економіку Словаччини [14], яка нині є повноправною представницею європейської спільноти, за темпами економічного розвитку вже обігнала значно більші й потенційно потужніші держави, і успішно подолала рудименти зацентралізованого минулого. Реформа державного управління почалася з того, що ще за часів централізованої Словаччини неурядові організації здійснили ряд досліджень, результати яких згодом були використані при розробці концепції децентралізації. Концепція базується на трьох складових комплексної модернізації державного управління. Перша – це децентралізація, яка включає передачу повноважень на рівень місцевого самоврядування. Йдеться також про впровадження принципів фіскальної децентралізації, підготовку системних змін в охороні здоров'я, освіті, соціальній сфері, культурі та транспорті. Другою складовою є територіальна реформа. В результаті її реалізації було створено другий рівень місцевого самоврядування, завдяки якому розв'язуються проблеми організації або об'єднання невеликих селищ. Наступний етап – адміністративна реформа, тобто реорганізація державного управління. Це результат процесу децентралізації, який передбачає вдосконалення системи виборів до органів місцевого самоврядування і визначає відповідні механізми, що ґрунтуються на принципах законодавства та настановах державного управління ЄС.

Таким чином, міжнародна практика має численні моделі фіскального федералізму, що базуються на еволюційно-територіальних особливостях бюджетних систем країн світу, а також на обсязі та змісті повноважень місцевих органів влади. Серед них слід виділити традиційні і нетрадиційні моделі, а також окремо– інтеграційну модель. Разом з тим, у процесі порівняльного аналізу доцільно брати до уваги й інші типи моделей фіскальної децентралізації за такими ознаками, як підходи до регулювання міжбюджетних відносин, ступінь концентрації доходів уцентральної влади, спосіб організації бюджетної системи, підходи до розподілу допомоги місцевій владі. Типи фіскальної децентралізації є мало дослідженими, отже доцільною є класифікація її моделей, що представлені на рис. 1.

На думку російського дослідника І. Ш. Давидової [7], існуючі моделі слід класифікувати на дві основні групи за критерієм концентрації доходів, що знаходяться у власності федерального центру. До першої групи відносяться моделі з високою концентрацією доходів, що знаходяться у власності федерального центру, наприклад, як у Бразилії та Німеччині. Друга група моделей характеризується невисокою часткою доходів, що знаходяться у власності федерального центру, у порівнянні з доходами, що надходять до власності регіонів і місцевих утворень (США, Канада, Китай). Англійські фахівці Г. Хьюз та С. Сміт [15], досліджуючи бюджетні системи країни Організації Економічного Співробітництва та Розвитку, згрупували їх у чотири групи за схожістю підходів до регулювання міжбюджетних відносин, особливостями філософії бюджетного федералізму, співвідношенням ролей центральної і субнаціональної влади. До першої групи були включені три федеративні – Австралія, Канада, США і дві унітарні – Великобританія і Японія, держави.

Класифікація моделей фіскальної децентралізації

Ця група характеризується відносно великою самостійністю регіональної і місцевої влади, що спиралася на широкі податкові повноваження. Друга група включає країни з особливо великою часткою участі нецентральної влади у фінансуванні соціальних видатків, а саме Данію, Норвегію, Швецію, Фінляндію. До третьої групи входять федеративні країни Західної Європи: Австрія, Німеччина, Швейцарія, що мають суттєвий ступінь автономності бюджетів різного рівня у поєднанні з розвиненою системою їх співробітництва. Країни четвертої групи характеризуються значною фінансовою залежністю регіонів від центрального бюджету (Бельгія, Франція, Греція, Італія, Нідерланди, Португалія, Іспанія).

Відповідно до підходу до розподілу допомоги місцевій владі можна виділити три моделі фіскальної децентралізації консервативну, квазі-реформаторську, радикальну.

Консервативна модель передбачає затвердження обсягів допомоги місцевій владі на основі показників попередніх років з урахуванням поточних змін і посиленням концентрації трансфертів у регіонах, які особливо потребують такої допомоги. Квазі-реформаторський варіант базується на розрахунку індексу бюджетних витрат на душу населення (показник питомих витрат). Радикальна модель передбачає фіксацію середніх нормативів розподілу по непрямих податках між центром і регіонами, визначення загальної суми бюджетних надходжень від них, розподіл регіональної частини між регіонами так, щоб на 1 людину припадав рівний обсяг відрахувань з урахуванням індексу бюджетних витрат. Після цього між регіонами розподіляється загальна сума цих податків, перший показник ділиться на другий. Для регіонів, де одержане значення менше 100 %, затверджується норматив відрахувань від даного пулу федеральних податків до бюджетів регіонів. Для решти регіонів додатково визначається їх частка фінансування пропорційно перевищенню, що лишилося [16].

Висновки. Таким чином, аналіз основних моделей фіскальної децентралізації, а також їх модифікацій продемонстрував суттєві національні відмінності даного процесу. Разом з тим, слід відзначити їх спільні риси. Насамперед, місцеві бюджети формуються за рахунок одних і тих самих джерел доходів, а саме місцевих податків і зборів, державних трансфертів, позик, доходів від власної діяльності переважно некомерційного характеру, доходів від використання муніципальної власності. Окрім того, державні дотації і субсидії виконують функцію перерозподілу коштів і регулювання діяльності органів місцевого самоврядування . Розміри дотацій залежать від фіскального потенціалу, чисельності населення і відношення даних до середніх по країні величин. Також в усіх країнах економічна діяльність органів самоврядування строго регламентована, що пов’язано із порівняно високим рівнем корупції та зловживань, а також некомпетентністю посадовців. Проте місцева влада має право позики, можуть брати участь у створенні підприємств комерційного характеру, надавати платні послуги, насамперед у сфері транспорту і комунального господарства.

Отже, не можна однозначно сказати, яка з моделей фінансування місцевої влади є найкращою і найефективнішою. Універсальної моделі ефективної фіскальної децентралізації не розроблено і усі країни так чи інакше дотримуються позицій однієї з них, використовують їх сполуки й адаптовані варіанти. Вони різняться внаслідок інституційних відмінностей, національних особливостей со­ціально-економічних систем тощо, тому країнам у процесі вибору моделі фіскальної децентралізації та реформуванні міжбюджетних відносин, перед тим як створювати щось принципово нове, доцільно проводити комплексне дослідження багатого іноземного досвіду у цій сфері. Разом з тим, можна виділити ряд загальних тенденцій у процесі розвитку фіскальної децентралізації, зокрема передачу додаткових функцій місцевій владі, розширення її повноважень щодо визначення своїх власних податків і зборів, укрупнення регіонів і муніципалітетів і підвищення конкуренції між ними, потреба реформування практично усіх систем фіскального федералізму, а також тяжіння усіх країн до фіскальної децентралізації середнього рівня.

Бібліографічні посилання

1. Європейська хартія місцевого самоврядування: офіц. вид. [Електронний ресурс] [офіційний переклад] / Рада Європи. – Страсбург, 1985. – Режим доступу : http://www.niss.gov.ua/book/varnaly/008.htm

2. Марченко Г. В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания / Г.В.Мар­ченко, О. В. Мачульская // Финансы и кредит. – 2000. – № 1. – С. 13.

3. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма / О. Богачева // опросы экономики ; Ин-т экономики РАН. – 1995. – №8. – С. 30.

4. Модели бюджетного федерализма [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://articles.excelion.ru/science/em/44363780.html

5. Мишин А. А. Американский федерализм / А. А. Мишин. – М. : Зеркало, 1993. – 111 с.

6. Сайдель Б. Бюджетный федерализм: сравнительный анализ по странам / Б. Сайдель, Д.Веспер. – М., 2005. – 123 с.

7. Давыдова И. Ш. Оценка формирования института бюджетного федерализма в России на основе анализа зарубежного опыта [Електронний ресурс] / И. Ш. Давыдова // Економічні проблеми. – Режим доступу : http://www.ieml.ru/economproblem/2007/3/v1.html

8. Столяров М. В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа [Електронний ресурс] / М. В. Столяров. – Режим доступу : http://www.stoliarov.ru/index.php?source= monographies/book2/3/6.htm

9. Павлов И. Германский федерализм: опыт реформирования / И. Павлов // МЭиМО. – 2007. – №10. – С. 57–61.

10. Лембрух Г. Восточногерманская трансформация как стратегия переноса институтов: пересмотр теории и ответ на критику [ Е лектронний ресурс] / Г. Лембрух // Мост– Br?cke: [публикация результатов немецких исследований трансформации на русском языке]. – Т . 2. – Постсоциалистические трансформации в сравнительной перспективе. – Режим доступу : http://old.eu.spb.ru/cei/brucke/contents.htm

11. Baron M. Towards effective SME policies in European regions / M. Baron. – Poland : University of Economics in Katowice Press, 2007. – № 2. – 20 p.

12. Говарт Т. М. Державні фінанси в різних політичних системах / Т. М. Говарт // Державні фінанси: Теорія і практика перехідного періоду в Центральній Європі : [пер. з англ.] – К. : Основи, 1998. – С. 119.

13. Тиссен У. Анализ современных моделей бюджетного федерализма на основе социально-экономической эффективности межбюджетных отношений. Теория, опыт стран ОЭСР, анализ ситуации в России. – Доклад для РЕЦЭП. – М. : РЕЦЭП, 2005. – 54с.

14. Децентралізація по-словацькому [Електронний ресурс]. – Урядовий портал – Єди ний веб-портал органів виконавчої влади України. – 2005. – 11 листоп. – Режим до ступу: http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=23900588

15. Hughes G. Economic Aspects of Decentralized Government: Structure, Functions and Finance/ Hughes G., Smith S. – London , 1991. – 324 p.

16. Лавров А. Экономика и политика российского бюджетного федерализма [Електронний ресурс] : [аналитические материалы Министерства финансов России] / А. Лавров, В.Христенко. – 1998. – 27 нояб. – Режим доступу:http://www.minfin.ru/ru/official/ index.php?pg4=215&id4=4850

Надійшла до редколегії 08.06.2012














Головна  |  Вимоги до оформлення статей  |  Контакти |  Зміст журналу

© Дніпропетровський національний університет імені Олеся Гончара, 2011-2015

Рейтинг@Mail.ru